完善政策体系 持续推动城市更新

　　城市更新是提升城市品质，落实新一版北京城市总体规划的重要途径，是城市高质量可持续发展的必然选择。近几年，北京城市更新在保护历史文化名城、塑造首都风貌方面取得了显著成效。但现阶段，以“疏解整治促提升”为主的城市更新工作，在政策制度体系方面还存在着一些不足。

　　政策体系的系统性、纲领性不足。北京市在城市更新方面初步形成了政策体系，涵盖法规规章、目标规划、指导意见、实施细则、技术标准等方面。但市级层面上，全方位的、综合性的系统化城市更新制度体系尚未完全建立。一是目前已出台的政策，多为指导意见和实施细则，主要还是针对城市更新中的具体问题和重点问题，如实施细则多与老旧小区相关，法律规章则多针对某一专项或其中某一点。因此，系统性、纲领性不够。二是城市更新涉及的存量房屋往往产权关系复杂，导致城市更新工作推进困难，同时开发容量、用途调整等问题也缺乏有效引导，如城市更新中部分公共服务设施，尤其是便民设施的植入，尚缺乏通畅的审批和运营通道，导致部分设施处于非正规经营状态。

　　政策体系的差异性、规范性有待加强。城市更新的重要方向目前主要针对历史文化街区平房院落、老旧小区、老旧厂房、老旧商业区等改造升级，但目前政策对各城区间、项目间、企业间差异的考虑仍有不足，部分项目实施路径也不明晰，尚存在“一事一议”的情况。一是部分更新工作需要进一步明确，以申请式退租为例，房屋腾退分布较为零散，实施主体无法实现整体利用，间接导致腾退动力不足。前期腾退资金投入不可持续，也对后续的恢复性修建、经营管理造成影响。此外，恢复性修建存在多部门管理问题。二是工作标准和规范指引有待进一步加强，以老旧小区改造为例，各小区人群特征和实际情况均有所不同，停车、养老、托幼等服务配套设施的补充，缺乏因地制宜的标准，对业态的引入也缺乏有效的指导，社会企业投资存在一定不确定性。

　　政策体系中利益协调和激励机制有所欠缺。现阶段更新工作任务量明确，但对被疏解整治主体、实施主体等各方利益整体协调考虑不够，土地、财税、投融资等方面的配套政策激励性不足，导致各主体参与积极性不高。如西城菜西地区申请式退租，前期政府提供的启动资金无法覆盖申请式修缮，申请式修缮由居民自愿向实施主体进行申请，并根据实施主体提供的改善菜单进行自主选择、自费修缮，部分居民对自费修缮表现出了不满情绪。

　　为更好推进城市有机更新，提升城市环境和百姓生活品质，建议在政策体系、政策实施方面进一步完善：

　　一是进一步完善城市更新的政策法规体系和规划编制体系。立足北京实际，在市级层面推进城市更新制度体系的建立，明确城市更新的适用范围、工作原则、工作要求、规划编制、政府职责、公众参与等，并在此基础上围绕城市更新实施过程的各个环节，制定系列配套支撑文件，包括管控政策、实施规范等，形成更为完备的政策体系，使工作更加法制化、系统化。从宏观、中观、微观三个维度完善城市更新涉及的规划编制体系，形成对全市和具体更新项目的规划指引。在减量发展总体目标下，充分考虑各区功能、现状以及更新需求，推行以街区为单元的更新模式，明确具体路径，明确规划指标、土地权属、设计要求、资金平衡、供地方式、建设时序等。不断丰富法律法规供给，针对工作中暴露出来的法律空白，及时修订、制定出台相关法律法规，如私产房、地下空间更新提升与利用等。紧盯关键环节和基层需要，对相关法规进行“废改立”梳理，将基层探索出的普遍适用且行之有效的临时性措施长效化、制度化，做好相关工作方案和政策措施的补充与提升。

　　二是进一步完善城市更新工作的分类指导和管控环节。厘清项目实施路径，明晰市区各级权责关系，精简审批流程。采取分类引导的方式开展城市更新，加强产权及用地功能转换的有效引导，建立业态引入目录。对于历史街区申请式退租，实施总量管控，申请式退租与平移置换同步进行，加强平移置换的奖励，明确申请式修缮补贴方式，保留历史街区的生活延续性。可容许历史建筑内部增加使用面积或者增设隔层等，以利于活化利用。对于老旧小区，合理界定政府和市场投资范围，明确市场参与路径。对小区公共区域进行产权界定，加快住房维修资金补建和续筹，补充改造资金。对于老旧工业厂区，加强土地性质和用途的引导与管理，促进多方合作，服务产业发展。对于老商业区，在市级层面出台政策，提出促进传统商业升级具体方向，加强对体验式场景化购物中心提供城市公共空间的建设引导。

　　三是进一步探索城市更新的利益协调和激励机制。建立社会化参与机制和激励机制，采用公私合营的方式引入社会资本参与老城区恢复性修建和申请式退租，比如可以探索成立专门的核心区老城保护与更新引导基金，并从总体土地出让金中抽取一定的比例纳入其中。在不违反城市规划的前提下，对社会资本参与和发展社区公共配套服务给予规划土地和资金政策支持。创新财税激励机制，总结劲松地区改造经验，针对城市更新项目，进一步制定多元化的金融政策和产品，完善社会资本参与城市更新的融资政策。创新土地管理和使用机制，在土地用途转变、容积率奖励、土地增值收益再平衡等方面进行突破，实现土地集约利用和区域整体提升。

作者系北京市政协副秘书长，北京市人民政府参事室主任，民进中央委员、北京市委副主委

责任编辑 任万霞